O processo administrativo tributário tem prazo para sua conclusão? É possível invocar prescrição intercorrente nesta seara? Essa é uma dúvida que gera muita discussão entre advogados, contribuintes e até mesmo nos tribunais. Recentemente, uma decisão do TRF da 1ª Região trouxe um novo olhar para esse tema ao reconhecer a prescrição intercorrente em matéria tributária.
Neste artigo, vamos explicar o que isso significa na prática e por que esse julgamento merece a nossa atenção.
O Tribunal Regional Federal da 1ª Região, em recente decisão, reconheceu a incidência da prescrição intercorrente em processo administrativo tributário que permaneceu por mais de seis anos sem qualquer movimentação processual.
O voto da Relatora salientou o contrassenso que existe em admitir que haja prazo para os processos administrativos em geral, mas que, para o processo administrativo fiscal, inexista. Ainda, decidiu pela aplicação das disposições do artigo 174 do Código Tributário Nacional, reconhecendo a prescrição intercorrente e a desconstituição do lançamento fiscal.
Essa não é a primeira decisão neste sentido. O Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro[1], bem como o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul[2] já proferiram acórdãos reconhecendo a prescrição intercorrente em processos administrativos tributários.
A decisão reflete um debate necessário acerca da demorada duração dos processos administrativos. De um lado, buscar a rápida solução vai ao encontro do interesse da Administração, afinal de contas o crédito, acaso procedente, deverá ser adimplido. De outro lado, pugnar pela duração razoável do processo administrativo promove segurança jurídica e pacifica incertezas.
A discussão sobre a prescrição intercorrente ganha relevo prático ao se verificar que muitos processos administrativos tramitam vagarosamente a ponto de eternizar o conflito. Não é raro encontrar casos que ficam parados por oito, dez ou até doze anos até receberem uma decisão.
Embora o Código Tributário Nacional e a Lei das Execuções Fiscais contenham disposições que garantam o reconhecimento da prescrição diante da inércia da administração fazendária em processos judiciais (art. 174 do CTN e art. 40 da Lei 6.830/80), a matéria é controvertida quando se trata de processos administrativos tributários.
Por vezes, invoca-se a disposição contida no artigo 5º da Lei nº 9.873/1999 para afastar a prescrição intercorrente. Ocorre que o âmbito de aplicação do referido diploma é “prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta”, de modo que o referido artigo apenas reitera que a lei trata apenas do exercício da ação punitiva, não se ocupando da prescrição intercorrente em matéria tributária. Em outras palavras, o dispositivo frequentemente invocado para afastar a prescrição quando muito serviria para dizer que aqueles prazos fixados na Lei n° 9.873/99 não incidem em matéria tributária. De todo modo, o problema persiste. Afinal, os processos administrativos em matéria tributária são eternos?
O Superior Tribunal de Justiça já se manifestou em temática semelhante, na fixação de três teses no Tema 1.293, onde definiu que incide a prescrição intercorrente prevista no artigo 1º, parágrafo 1º, da Lei 9.873/1999 quando paralisado o processo administrativo de apuração de infrações aduaneiras, de natureza não tributária, por mais de três anos.
Todavia, permanece hígido o entendimento da Corte Superior de que a prescrição intercorrente não se aplica em matéria tributária. O mesmo posicionamento está consolidado na maioria dos Tribunais, que decidem pela inaplicabilidade do instituto da prescrição em matéria tributária, ainda que atente com a ideia de duração razoável insculpida na Constituição Federal (art. 5°, inciso LXXVIII).
É inequívoco que a demora excessiva e a inexistência de prazo para tramitação do processo administrativo tributário configura violação ao inciso LXXVIII do artigo 5º da Constituição que garante aos cidadãos a razoável duração do processo e os meios para sua celeridade de tramitação. Com efeito, é possível sustentar validamente que a ordem constitucional assegure à Administração Pública a prerrogativa de eternizar um conflito? É possível defender que a Administração Pública, que deve obediência ao princípio da eficiência (art. 37, da Constituição), possa manter um processo administrativo parado por mais de cinco anos? Quando se colocam essas questões em perspectiva, fica evidente que a argumentação em favor da imprescritibilidade é frágil e inconstitucional.
Ainda que se alegue ausência de norma específica apta a reger a prescrição intercorrente nos procedimentos administrativos fiscais, vale destacar que o artigo 174 do Código Tributário Nacional pode vir a ser aplicado aos processos administrativos fiscais, como bem pontuou a decisão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Isso porque, na falta de uma regra específica sobre o tema, o próprio artigo 108 do CTN permite o uso da analogia como forma de preencher essa lacuna.
O reconhecimento da prescrição intercorrente em matéria tributária, apesar de ainda ser controverso, representa um passo importante na construção de um sistema mais justo e eficiente. Para contribuintes, significa promoção da garantia da duração razoável; para o Estado, representa promoção do interesse público ao assegurar que o crédito tributário será exigido em tempo hábil.
Este debate resgata um conhecido brocardo: “O direito não socorre os que dormem”. A possibilidade do Fisco manter créditos com prazos de prescrição inatingíveis já foi veementemente rechaçada pelo Superior Tribunal de Justiça, sendo lapidar a manifestação do Ministro José Delgado ao referir que “repugna aos princípios informadores do nosso sistema tributário a prescrição indefinida”.[3] A função precípua da prescrição[4], consoante clássica lição de Pontes de Miranda, está associada à “segurança e à paz públicas, para limite temporal à eficácia das pretensões e ações”[5]. O Direito Tributário não pode se quedar alheio a estes mais comezinhos institutos seculares do Direito. Reconhecer a prescrição intercorrente em processo administrativo tributário, em última análise, significa alinhar o Direito Tributário às normas vigentes em todos os demais ramos do Direito.
Por: Éderson Garin Porto e Gabriela Cavalet Peron
[1]DIREITO TRIBUTÁRIO. ISS. AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXISTÊNCIA DE RELAÇÃO JURÍDICO-TRIBUTÁRIA. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE.
NÃO SE MOSTRA RAZOÁVEL, NEM COMPATÍVEL COM O PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA, QUE O FISCO PRORROGUE O PRAZO DA PRESCRIÇÃO DE COBRANÇA INDEFINIDAMENTE, COM A PROCRASTINAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. RECURSO INTERPOSTO PELA AUTORA NO ÂMBITO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL EM 2009, TENDO A DECISÃO DO CONSELHO DE CONTRIBUINTES SIDO PROFERIDA QUASE DEZ ANOS DEPOIS. PRINCÍPIO DA DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO QUE TAMBÉM INCIDE NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO. USO DA ANALOGIA E DOS PRINCÍPIOS GERAIS DE DIREITO, COM FULCRO NO ART. 108, I, II E III, DO CTN, PARA SANAR A OMISSÃO LEGISLATIVA EM RELAÇÃO AO PRAZO DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. PRAZO PRESCRICIONAL DE 05 ANOS PARA COBRAR O CRÉDITO TRIBUTÁRIO PREVISTO NO ART. 174, DO CTN QUE DEVE SER CONSIDERADO NA HIPÓTESE. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO DE COBRANÇA QUE DEVE SER RECONHECIDA. PROVIMENTO AO RECURSO DA AUTORA. NEGADO PROVIMENTO AO RECURSO DO RÉU.
(0152224-51.2019.8.19.0001 – APELAÇÃO. Des(a). LUIZ HENRIQUE OLIVEIRA MARQUES – Julgamento: 06/03/2024 – VIGESIMA CAMARA DE DIREITO PRIVADO (ANTIGA 11ª CÂMARA CÍVEL)
[2] APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA. DIREITO TRIBUTÁRIO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. CRÉDITO NÃO TRIBUTÁRIO. INCONSISTÊNCIAS NAS CONTAS APRESENTADAS NO PROCESSO ADMINISTRATIVO. LEI DE INCENTIVO À CULTURA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE ADMINISTRATIVA. EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO. POSSIBILIDADE. PRAZO QUINQUENAL. DECRETO Nº 20.910/32. PRECEDENTES. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 113. TAXA SELIC. IMPOSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO COM JUROS DE MORA. Em que pese não haja no Estado do Rio Grande do Sul norma que estabeleça prazos na tramitação e decisão final do fisco em procedimento administrativo fiscal, sabe-se que não pode durar indefinidamente. Mostra-se possível a declaração de prescrição intercorrente administrativa de crédito de natureza não tributária quando caracterizada inércia do Fisco durante mais de cinco anos. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA, EM SEDE DE REMESSA NECESSÁRIA. (Apelação Cível, Nº 50198376420188210001, Vigésima Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Liselena Schifino Robles Ribeiro, Julgado em: 27-11-2024)
[3] STJ, AgREsp. 443971/PR, 1ª Turma, Rel. Min. José Delgado, j. 01/10/2002.
[4] No mesmo sentido, leciona Caio Mário: “No justificar a prescrição, fundamentos diversos vêm à tona (…) então, na paz social, na tranquilidade da ordem jurídica que se deve buscar seu verdadeiro fundamento.”. PEREIRA, Caio Mário da Silva Pereira. Instituições de Direito Civil – Vol I. 17ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1995. p 437
[5] PONTES DE MIRANDA. Tratado de direito privado, t. VI. Rio de Janeiro: Borsoi, 1955, p. 100.